关于深化农村改革的四个问题（下）

　　关于深化农村改革的四个问题（下）

　　张红宇

　　三、探索推动农村产权制度改革

　　改革农村集体产权制度是十八届三中全会的明确要求，是全面深化农村改革的重要任务，五中全会进一步提出要完善农村集体产权权能。这项改革涉及农民切身利益，情况十分复杂，在一些集体资产雄厚、可支配财产众多的发达地区和城市郊区，产权制度改革是当前和今后一段时期农村改革的重中之重。总的看，在具体推进改革中，必须切实把握好农村产权制度改革的基本方向，赋予农民充分权能，确保农村集体产权制度改革沿着正确的方向健康发展。

　　（一）准确把握农村集体产权制度改革面临的严峻形势。以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要形式及其优越性的充分体现。经过30多年的发展演变，农村产权制度已越来越难以适应当前“四化同步”发展的要求，必须加以改革；但这项改革涉及面广，覆盖所有农村，难度极大。从各地实践看，探索产权制度改革的步伐从未停止，如广东南海1984年就开始搞股份制产权制度改革，但到目前为止依然没有一个标准模式能做到“一改解千愁”，足以表明改革难度之大、任务之巨、形势严峻，是典型的改革深水区和硬骨头。突出表现在：一是前无古人。在新中国成立以前，既没有农村土地集体所有制，也没有统分结合的双层经营体制，农村集体资产的产生、积累、维护和制度改革，都没有历史经验可循。二是旁无借鉴。农村集体所有制乃中国特有，国外无直接的先进经验可鉴。三是情况复杂。据统计，截至2014年底全国农村集体账面资产村均447。3万亿元，但东部地区资产总额超过全国的3/4，部分富裕村资产数以亿计，更大多数的是空壳村、负债村，区域、个体差别甚大，情况十分复杂。四是影响广泛。改革农村集体产权制度，不仅是做大蛋糕的问题，更大程度上是如何分蛋糕，一部分人得利，处理不好另一部分人不得利甚至受损是大概率事件，难以实现帕累托最优模式，各种利益矛盾交织，稍有不慎将影响社会稳定。

　　（二）充分理解农村集体产权制度改革的三大目标。明确改革目标方向是推进农村集体产权制度改革的重要前提。改革朝哪个方向走，要达到什么目标，认识必须十分清醒。总体而言，建立健全农村集体产权制度，必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点。总结各地实践看，农村集体产权制度改革要朝三个方面努力。一是构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的中国特色社会主义农村集体产权制度。归属清晰就是明确农村集体资产的产权归谁所有，权责明确就是确定成员的权利和责任，保护严格就是依法保护组织及其成员的合法产权，流转顺畅就是促进农村集体资产有序进入流转交易市场。二是建立符合市场经济要求，有利于管好用好集体资产，实现集体资产保值增值的农村集体经济运行新机制。要不断创新农村集体经济运行机制，一方面管好用好集体资产，实现集体资产保值增值；一方面要加强对集体资产的民主管理和民主监督，确保集体资产安全完整。三是形成有效维护农村集体经济组织成员物质利益和民主权利，较为完善的农村集体经济治理结构。要在明确产权关系，确定成员身份的基础上，切实发挥集体成员的主体作用，既有利于物质利益的保护，又有利于民主权利的释放，特别是有利于发展壮大集体经济。

　　（三）精准聚焦农村集体产权制度改革的两大领域。按照与经济社会活动的关系划分，我国农村集体资产可分为三大类：资源性资产、经营性资产和非经营性资产。由于不同资产的特点不同，改革的重点和任务也应差别化处理。对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作；对非经营性资产，重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制；对经营性资产，重点是将资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产更多权能，发展多种形式的股份合作。总的看，集体产权制度改革应聚焦两大领域：即农村资源性资产和经营性资产。对于山林、耕地、湿地、水面等资源性资产，改革的重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，实现物权化保护；对于经营性资产，应聚焦三个方面问题：一是成员资格问题。要保障集体经济组织成员的财产权利，必须清晰界定集体经济组织成员身份。现在苏南、上海、珠三角等地农村产权制度改革面临的第一个难题就是成员资格界定，如广东南海的改革一共有18种成员身份，涉及100多种情况，十分复杂。二是股权设置问题。股权类型主要包括个人股和集体股。村社干部希望设集体股，以承担村里的公益事业建设，农民群众希望全部量化到个人，避免村里出现“小金库”，争论较大。三是股权管理问题。实践中围绕人口变动因素主要有动态管理、静态管理两种模式。绝大多数地方采取静态管理模式，实行“量化到人、确权到户、户内共享”。

　　（四）赋予农民群众充分地集体资产权能。毋庸置疑，深化农村改革的核心目标是释放改革红利、增加农民福祉，作为深化农村改革重要内容的产权制度改革更是应将赋予农民充分权能作为出发点和落脚点。具体而言，重点要赋予农民对集体资产股份的“六项权利”，即占有权、收益权、有偿退出权及抵押权、担保权、继承权。对于不同的权利要有不同的要求和实现形式。首先，对于占有权和收益权，要无折扣地全面赋予。占有权是成员权的具体体现，收益权则是占有权在某种程度上的延续，每一个地方都应该赋予农民充分的占有权和收益权。其次，对于退出权和继承权，要进行稳妥试点探索。现行法律对农村集体资产股份的有偿退出权和继承权没有明确规定，各地实践中也存在一定差异；如一位老农民的儿子已经当了几十年公务员，还认定他儿子是村民是不合理的，一定要想办法让他退出来。继承权情况也很复杂，比如父亲是农民，儿子是公务员有没有继承权；再如一个在村里生活几十年外来户在村里财产的继承权又该怎么处置等，都需要试点探索明确。其三，对于担保权和抵押权，要慎重赋予。经营性资产的担保抵押与土地经营权的担保抵押相比，前者要复杂得多；一块土地拥有10年的经营权，抵押5年没问题，但如果将经营性资产的股份拿去抵押，只能抵押股份带来的收益，且这个收益难以计算，风险很大。因此，抵押及担保权要在封闭运行、风险可控的试点基础上慎重赋予。

　　（五）农村集体产权制度改革要有利于发展壮大集体经济。从微观层面讲，双层经营体制的体现要靠发展集体经济、强化集体经济来实现；从宏观层面讲，发展社会主义公有制、全面建成小康社会以及实现中国复兴梦等都与集体经济高度相关。因此，探索发展壮大农村集体经济是产权制度改革的前提基础和要义所在。众所周知，发达地区发达的原因多种多样，但其中集体经济发达肯定是一个；不发达地区的原因也多种多样，但其中完全没有集体经济肯定是一个。怎么发展集体经济，发达地区有自己的做法，但不发达地区在发展集体经济上也可以做文章。从各地实践看，现在有的地方正在积极探索，通过多种形式发展壮大集体经济，主要有三条路径：一是通过土地入股、农户入社，组建土地股份合作社，以解决土地细碎化和产出能力低下等问题；二是以集体林场、土地、水塘等资源性资产，以及财政补助形成的资产等作为出资，引入工商资本或新型技术开发，发展农村混合所有制经济；三是探索将精准扶贫到户的财政补助资金、各级财政投入村集体的建设项目资金等，作为村集体经济组织或农户的股金。总之，发展壮大集体经济的路径很多，关键在于立足实际，充分挖掘。(日志文章 www.wenzhangba.com)

　　四、构建农业支持保护政策体系

　　十八届五中全会明确要求：“构建培育新型农业经营主体的政策体系。”改革开放30多年来，特别是近10多年来，中央及地方各级政府支农强农惠农政策不断出台，初步构建了国家对农业支持保护的政策框架；但从现实发展需要来看还远远不能满足，应进一步加大农业支持保护力度，提高农业支持保护效能，完善农业生产激励机制，加快形成覆盖全面、指向明确、重点突出、措施配套、操作简便的农业支持保护政策体系。

　　（一）进一步加大对农业农村基础设施建设的投入力度。长期以来，农业农村基础设施建设是制约我国农业发展的一个重要因素，也是造成当前农业生产效率低、竞争力弱的根源所在。如何把农业农村作为财政支出的优先保障领域，中央预算内投资继续向农业农村倾斜，确保投入只增不减，需要进一步拓宽财政支农资金的渠道，将增加农业农村基础设施建设投入作为财政对农业支持的重点，着力构建“三农”投入稳定增长的长效机制，确保总量持续增加、比例稳步提高，逐步解决农业基础设施问题，解决农业产出能力问题，解决农业资源保护和可持续发展问题。具体而言，要在统筹城乡发展中从思想和行动上重视和加强农业，特别是农田水利设施等农业基础设施建设。同时，要借鉴发达国家和地区先进经验，探索在中西部地区靠政府投资解决农业基础设施的新机制，鼓励企业等以多种投资方式建设农村生产生活基础设施，做到“田外的事情政府办，田内的事情农民管”，农村道路等基础设施都由政府投资建设，农民只管田里种什么、怎么种。此外，国家应从政策引导上把过剩的产能投入到农业中去，广大农村将是化解我国工业生产能力过剩问题的重要市场，是供给侧结构性改革的出口之一。

　　（二）进一步明确价格政策的目标导向。粮食等重要农产品价格关系广大农民的切身利益。当前，农产品总体产量过剩，普遍出现了供大于求的局面，价格开始下滑，务农效益递减，必须加以遏制与解决。总的看，应在农产品价格形成机制和收储政策上，既要坚持市场化改革趋向，优化市场配置，又要通过政府引导和支持，保护农民利益，通过“分品种施策，渐进式调整”，实行价补分离、目标价格、最低收购价等行政措施予以调节解决。农产品价格政策与老百姓息息相关，价格政策的目标导向，要朝着有利于现代农业方向发展。具体而言，要改进并继续执行稻谷、小麦最低收购价政策，保护种粮积极性，确保粮食安全；通过实施价补分离，继续开展棉花、大豆目标价格改革试点，完善补贴发放办法；要进一步完善玉米收储政策，改进农产品市场调控方式，避免政府过度干预，搞活市场流通，增强市场活力；要完善农产品收储政策，坚持按贴近市场和保障农民合理收益的原则确定收储价格，降低储备成本，提高储备效率。此外，价格政策还需发挥其他导向功能，比如鼓励种什么、限制种什么可以通过产业发展导向来逐步实现，发展什么、不发展什么则可以通过价格导向来逐步实现。

　　（三）进一步建立和完善绿色高效的补贴政策。在新形势下，完善补贴政策的总体思路应是支持什么给予补贴、不种什么给予补贴，基本方向是整合优化现有的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴，重点是对补贴进行分类，区分产业支持、收入支撑和环境保护三大类。同时，要实现高效绿色的精准补贴，应努力做到“两个瞄准”：一是把补贴瞄准在两大区域，即主产区特别是粮食主产区和极度贫困地区；二是把补贴瞄准到两个方向，即一方面用在新型经营主体上，另一方面用到需要提升的产业上。另外，政策导向作用与农业补贴力度同样高度相关。中央提出要健全粮食主产区利益补偿机制，实施耕地质量保护与提升行动。因此，下一步重点要探索建立生态保护补贴制度，利用激励机制引导各类主体加强对耕地资源和生态环境的保护，推动建立绿色转型的农业补贴政策。如河北省为解决地下水过度开采利用问题，对不种小麦的农户政府每亩补贴500元，这是退出导向；再如西部地区为减少牲畜养殖，国家给予一定的生态补偿，这是补偿导向。

　　（四）进一步创新农业发展的金融支持政策。金融政策支持与发展现代农业密切相关，要坚持商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，创新农村金融服务模式，加快建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系。近年来，中央在农村金融改革方面也出台了一系列政策措施，且发挥了重要作用，但与现代农业的发展需求相比、与各类主体的诉求相比还有相当距离，主要表现为产品、总量供给不足，政策配套不到位，需要进一步创新和完善，重点应在以下三个方面做好文章：一是从供给上看，要加强金融部门现有政策支持，拓宽农业金融服务供给渠道，切实加大商业性金融支农力度，充分发挥政策性金融和合作性金融作用，构建税收、信贷、期货、货币、担保等全覆盖、立体式金融扶持体系。此外，要在呆滞账比例及准备金率上进行灵活调节，实行差别化监管，向农业方面倾斜。二是从需求上看，要创新符合农村特点的抵押担保方式和融资工具，建立多层次、多形式的农业信用担保体系，力争在信贷额度、抵押担保方式、贷款期限等政策上有所突破。三是从目标取向上看，农村金融应侧重扶持新型经营主体，其与传统农户最大的区别就是规模化、专业化和更大的金融需求，金融机构要开展组织创新、产品创新（小额、短期贷款、大额、长期）、服务创新，为各类经营主体设定更多的可抵押产品，形成紧密的利益联结关系。

　　（五）进一步建立健全农业保险支持政策。近年来，我国农业保险发展迅速，除中央外，地方也有不少创新。目前中央补贴的政策性保险已经覆盖15个大品种，但难以满足各地多品种的需要，如茶叶、蚕桑、蔬菜、药材等特色产品需求旺盛，但地方已有积极探索，如上海、张家港等发达地区农业保险覆盖产品多达几百种，财政多按80%给予补助。总的看，当前我国农业保险政策主要存在四个方面问题：一是中央层面补贴的品种少。二是保费过高，保额过低。三是缺乏巨灾风险担保机制，保险公司难以兜底。四是部分农民信用水平较低，不规范行为时有发生。下一步，应着力在完善农业保险制度、扩大农业保险覆盖面、提高保障水平等方面做文章，进一步加大特色农业保险的财政支持力度，建立科学合理的保费分摊机制，推进农村信用体系建设，探索国家建立再保险或基金公司和风险保障金制度，完善农村信贷损失补偿机制，力争在以下两方面有所突破：一是不断扩大农产品的覆盖范围。在坚持做好粮食、棉花等种植业“不动农产品”的同时，重点开发商品农产品等“移动农产品”保险，做到应保尽保、能保全保、难保试保。二是提供更多的农业保险险种。除保生产成本外，还可扩延到保全部成本、保收益、保价格，以规避自然风险、疾病风险、市场风险。