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关于深化农村改革的四个问题

2016-10-14 作者:吉信 来源:吉信投稿 阅读:载入中…

 关于深化农村改革的四个问题

  关于深化农村改革的四个问题(上)

  张红宇

  作者简介:张红宇,男,1958年生,四川省什邡市人,汉族,中共党员。1975年参加工作,1982年毕业于西南农业大学经贸学院,2001年获得经济学博士学位,中国农村金融论坛成员、农业部农村经济体制与经营管理司司长。研究领域涵盖农业和农村经济政策、农村产权制度和农业宏观管理等,多次参与中央和国务院重要文件起草工作,并先后承担了联合国粮农组织、世界银行、联合国发展计划署、经合组织、澳大利亚国际农业研究中心等国际组织以及中国社会科学基金重大课题和国务院有关部委委托的课题研究。

  十八届三中全会首次提出全面深化农村改革的重要任务,作出了加快构建新型农业经营体系、改革农村集体产权制度等一系列重大部署。五中全会对大力推进农业现代化、创新农业经营体制机制提出了新的要求。从总体上看,当前和今后一个时期,深化农村改革主要涉及农村土地制度、农业经营制度、农村集体产权制度、农业支持保护制度等四个方面。特别是“十三五”时期,深化农村改革必须在准确理解中央一系列精神部署的基础上,牢牢把握农村改革的基本方向,始终坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,立足实际,谋划长远,深耕细作,不断厚植改革优势。

  一、深化农村土地制度改革

  随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化的全面推进,一二三产业结构发生了巨大变化,一些经济发达地区农业产值占比大幅下降。但从全国来看,城乡二元体制在绝大多数地方依然存在且短期内难以消除。当前和今后一个时期,中国的问题突出为“三农”问题、“三农”的问题突出为土地问题。深化农村土地制度改革,重点是坚持稳定态势和搞活趋向,具体应把握好以下四个方面:

  (一)坚持农村土地集体所有制不可动摇。改革开放30多年来,我国经济一直保持高速增长,总量已稳居世界第二位,这种变化根源于农村改革,得力于农地制度创新。坚持集体所有、家庭承包经营的农村土地制度适应了当时生产力的发展,释放了巨大的制度动力,为经济持续高速发展奠定了坚实的物质基础。但长期以来,理论与学术界关于农村土地应当实施国有化与私有化的争论未曾停息,认为只有国有化或私有化才能适应工业化、城镇化发展的需要,抑或是真正落实农民“耕者有其田”的体现。然而,从历史沿革的思维和制度安排的现实绩效看,如果农村土地实行国有,公权必然会无限放大和扩张,相关主体的行为难以约束,农村土地非农化必将难以控制,耕地保护、粮食安全都将无法保障,社会稳定、经济发展的基础也将随之动摇。反之,如果农村土地实行私有,长期发展引发土地兼并的结果难以规避,部分农民将失去赖以生存的土地,成为社会流民,引发社会动荡,这是社会主义公有制发展绝不允许的结果。而农村土地集体所有兼顾国家、集体、农民三者利益,有其深刻的制度优势,既能保护农民正当权益,又能促进土地资源的优化配置,必须毫不动摇地坚持。

  (二)准确理解农村土地三权分置的历史必然。五中全会明确提出:“稳定农村土地承包关系,完善土地所有权、承包权、经营权分置办法。”“三权分置”理论作为农村土地制度建设的又一次伟大创新,意义重大,影响深远。改革开放之初,为解决亿万农民的生产积极性问题,缓解国民经济濒临崩溃的风险,我们顺应农民群众的要求,创造性地改革了人民公社体制下的农村土地集体所有、集体经营的制度框架,实现了农村土地集体拥有所有权、农户家庭拥有承包经营权的“两权分离”。这一制度安排,极大地解放和发展了农村生产力,极大地推动了农村富余劳动力的转移,极大地促进了工业化、城镇化的进程。在此前提下,农户拥有的承包经营权开始分离,离开农业经营的农户将土地经营权进行流转,逐步形成了土地规模经营,农村土地的所有权、承包权、经营权形成“三权分置”的格局。应该说,“三权分置”顺应了分工分业的发展趋势,创新了农村土地产权制度,开拓了农村土地集体所有制的有效实现形式,丰富了双层经营体制内涵。从制度内涵看,“两权分离”重在解决温饱问题,而“三权分置”重在解决农业效益问题,符合发展适度规模经营的时代要求,是我国经济社会发展到一定阶段的必然选择,为新形势下完善中国特色农村基本经营制度,推动解决“三农”问题,全面建成小康社会奠定了制度基础。

  (三)抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作。土地承包经营权确权登记颁证是党中央、国务院从全面深化农村改革全局发展作出的重要决策部署,涉及亿万农民的切身利益,是关系农村稳定和现代农业发展的重要根基,也是完善“三权分置”理论、推进土地经营权有序流转的前提。抓紧抓实确权登记颁证工作,重点是要完成“三大任务”:一是妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题,强化对农户土地承包经营权的物权保护;二是建立健全土地承包经营权登记制度,不断完善土地承包经营权权能;三是建立土地承包经营权数据库,搭建中央、省、市、县四级信息应用平台。为做好土地承包经营权确权登记颁证工作,中央自2009年开始选择8个村进行试点,本着进度服从质量的原则,不断扩大试点范围,截至2015年已选择山东、安徽、四川、江苏等12个省份整省推进试点,今年又安排10个省份继续扩大整省试点范围,力争按照中央提出的用5年左右时间基本完成的要求,圆满完成此项任务。需要注意的是,开展承包地确权登记颁证工作,实践中要坚持确权确地为主、确权确股为辅,要充分认识到股权和物权是完全不同的两个概念,确地是赋予农民完全产权,是完整的权属关系,农民拥有占有、使用、收益和部分处分权;确股是将农民的土地折股量化,用股权形式固化保障农民的承包经营权,其本质为准“按份共有”的用益物权,是不完整产权,不能抵押担保、转让或退出。因此,不主张大范围确权确股,只要农民群众要求确地就要争取确地。

  (四)积极发展多种形式的农业适度规模经营。十八届五中全会明确提出:“要加快转变农业发展方式,发展多种形式适度规模经营,发挥其在现代农业建设中的引领作用。”发展多种形式的适度规模经营,核心是要把握好“多种形式”和“适度规模”。关于多种形式,关键要引导农民以多种方式流转承包土地的经营权,以及通过土地经营权入股、托管等方式,发展适应不同区域经济社会发展以及资源禀赋条件的多元多类型的规模经营。但从各地实践和长远发展看,实现农业规模经营主要有两种路径:一是土地集中规模经营。这种路径重点是解决“谁来种地”的问题。在发达地区或城市郊区农民来自非农产业的收入比例非常高,尤其在务工机会较多、专业化趋势明显、大量农村劳动力基本或完全脱离农业的地区,农村劳动力大量转移且长时间不回村,应着力通过土地经营权流转,培育新型农业经营主体,实现生产的规模化经营。据统计,截至2015年底,全国承包耕地经营权流转面积达到4。43亿亩,占承包耕地总面积的33。3%,土地流转当前依然是实现适度规模经营、提高农地使用效率的主要途径。二是服务集中规模经营。这种路径重点是解决“地怎么种好”的问题。在青壮年劳动力大量外出,农民兼业化现象突出,但留守老人和妇女仍有时间和意愿务农,却干得不怎么好的广大农区,应着力通过发展农业生产性服务,培育新型农业服务主体,实现服务的规模化经营,提高农业经营集约化、规模化、组织化、社会化、产业化水平。实践中,一些地方探索推广既不改变农户承包关系,又保证地有人种的土地托管、土地入股、联耕联种、代耕代种等服务模式,为无力耕种或劳力不足的农户提供“保姆式”、“菜单式”服务,依托种粮大户、农机大户和合作社、社会化服务组织开展全程托管或将耕种、管理、收割等主要生产环节托管,构建经营权共享机制,实现了统一耕作、规模化生产和节本增效。如陕西长丰现代农业托管***采取土地代耕、托管的方式,通过组建专家指导组、土地托管员、专业服务队,有效解决了无人种地、无力种地的难题,保证了当地粮食种植面积和产量。关于适度规模,即使经营规模与农村劳动力转移、农业科技进步、农业社会化服务水平相适应。2014年中办发61号文件已明确提出,按照我国平均一户家庭拥有7。5亩耕地计算,规模适度大概是10-15倍户均耕地面积,即100亩左右。(哲理故事 www.wenzhangba.com)

  特别应当指出的是,发展规模经营的引领作用需要在思想理念、市场效率、绿色发展、主体带动、科技应用引领等多方面做文章,充分发挥多种形式农业适度规模经营在农业供给侧结构性改革中的引领作用,为切实推动农业的提质增效、竞争力的提升创造持久动力。

  二、深化农业经营体制机制改革

  改革开放以来,农村“谁来种地”问题越来越凸显,伴随这一问题又催生了新型农业经营体系和经营主体如何培育问题。十八届五中全会要求着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,提高农业质量效益和竞争力,总的目标就是要以提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率为核心,加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体,构建符合国情的以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系。要实现上述改革目标,必须在推进发展改革过程中牢牢把握现代农业经营体系“多元、融合、开放、共享、规范”的内在要求。

  (一)构建现代农业经营体系坚持多元发展是基础。十八届三中全会决定明确要求推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。近年来,随着工业化、城镇化不断发展,出现了大量农村劳动力转移和人口迁移,家家包地、户户务农的局面发生了巨大变化,逐步形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、新型农业经营主体行使经营权,即“集体所有、农户承包、多元经营”的新格局。在新格局下,统的层次形成了集体经济、合作社、社会化服务组织、龙头企业等多元化、多层次、多形式的经营服务体系,分的层次形成了普通农户、家庭农场、专业大户等多元经营主体共存局面,由此共同构成了多元化的现代农业经营主体体系。农业部统计表明,目前全国平均规模200亩的家庭农场有87.7万家,农民合作社153万家,产业化经营组织35.6万家,各种类型的社会化服务组织115万家,在商品农产品的生产经营、贸易、加工等方面发挥着主力军作用。多元化是中国农业经营制度的基本特征,中国经济社会发展的不平衡、农业资源禀赋的不平衡,决定了中国农业发展模式必然是多元的,新的经营主体也是多元的。需要说明的是,现阶段各类经营主体的形式发展、各种经营方式没有高低、优劣之分,都有它的成长范围、自身优势和发展空间。

  (二)构建现代农业经营体系坚持融合发展是核心。从我国国情和各地实践来看,普通承包农户、家庭农场、农民合作社、农业企业、社会化服务组织等各种农业经营主体各有优势、功能互补。从具体功能定位来看,承包农户和种养大户、家庭农场是农业生产的主力军,在直接生产环节作用最突出,绩效最明显,而各类农民互助合作组织在联系农民、特别是服务农民与市场对接的作用明显,不可替代;至于各类农业企业,在农业科技研发、高端农产品生产经营、品牌塑造树立,特别是在农业供给侧结构性改革中作用突出、优势明显。简言之,不同主体不同作用、不同优势,融合发展可以倍增优势和效率。因此,在支持各类主体发展中,既要鼓励发挥各自优势,又要引导做好相互融合,建立紧密的利益联结和分配机制,实现良性互动、协同发展、共同壮大。从历史发展和组织体系来看,普通承包农户、家庭农场、农民合作社、农业企业等主体在现代农业发展浪潮中都不可独善其身,多元主体都是相互融合发展的过程。从上世纪80年代最简单的公司+农户,后来发展为公司+合作社+农户,到现在合作社又细分为股份合作、专业合作等,都是主体融合发展的最好实践。四川简阳生猪养殖推行“六方合作”模式,即养猪户、合作社、保险公司、金融机构、买猪方、政府等六方共同合作,形成“你中有我、我中有你”,实现一二三产业融合发展,典型具有中国特色的多元主体融合经营模式,代表未来发展方向。

  (三)构建现代农业经营体系坚持开放发展是方向。在全球一体化大背景下,农业的发展应把握好国内国际两个市场,要以开放的姿态迎接各种有利于现代农业发展的资源要素,形成“内生动力+多方支持”的发展大格局。在此基础上,构建现代农业经营体系更须坚持开放理念,这是不可逆转的方向。随着近年来国家对农业的重视程度不断提升、投入力度不断加大,各方对农业的关注日益增多,新型经营主体遍地开花,工商资本源源不断,对外合作蒸蒸日上,形成了“人人谈农、处处谈农、时时谈农”的开放格局。总的看,构建现代农业经营体系,开放是必须坚持的方向,在土地流转、农地经营、农业生产服务、农产品加工营销等方面应鼓励发展多元主体参与、多种模式经营,做到农地农用新型主体用。如土地流转能跨主体、跨区域进行,四川的农民可以到上海、广东流转土地帮助种地,得到生存与发展机会;联想、恒大、阿里巴巴等工商资本也可以流转土地或直接进入农业参与经营,挖掘农产品附加值,发展农村电商,创造利和效益,引领现代农业发展方向。但应明确,开放应坚持 “两条底线”:不能侵害农民利益,不能改变土地农业用途,即任何非农主体进入,既不能触动农民的合法权益,降低农业收入,也不能将农地非农化,甚至搞非农建设,必须坚持农地农用。

  (四)构建现代农业经营体系坚持共享发展是根本。十八届五中全会提出“人人参与、人人尽力、人人享有”的发展路径,实现“亿万农民分享城镇化的好处”的目标,就是要求在农业日益开放的大背景下,人人参与农业、人人支持农业,最终实现共同分享工业化、城镇化和现代农业发展好处的目标。构建现代农业经营体系要通过体制机制创新,建立共享机制,促进要素资源的优化配置,搭联企业与农民的合作关系、合作社与合作社的关系、企业与家庭农场的关系,这是共享内生作用产生的变化和要求。30多年前,共享简单的表现为买卖关系,而如今已演变为股份关系、融合关系,且随着混合经济的发展,企业与农民之间将逐步形成风险共担、利益共享的紧密联系。简单的合作让农民有保底收入,将来更高层次的股份合作必然是风险与收益并存。如黑龙江克山仁发农机合作社,以农户带地入社为核心,以现代农机为载体,以生产合作为纽带,建立了以土地分配为主、国家投入收益平均分配、公积金等同个人投资、民主管理等制度,实现了资源共享,风险共担,利益共享。

  (五)构建现代农业经营体系坚持规范发展是保障。规模是规范的基础,规范是质量的保障。构建现代农业经营体系,培育新型经营主体是关键。经过多年的积累助推,各类新型经营主体蓬勃发展,总体数量规模虽大,但规范程度不高,各自界限不明,内涵外延也无科学标准。种养大户与家庭农场、家庭农场与合作社、合作社与龙头企业作为不同经营主体,内涵外延、规模大小、运行机制还没有大家一致认同的规范要求。此外,现阶段工商资本企业流转土地进入农业都需要进一步加强规范发展。目前,工商资本进入农业领域从事现代种养业较多,相当部分工商资本对现代农业的促进作用明显,如联想集团成立佳沃公司,分别在山东青岛、四川蒲江建设万亩以上蓝莓、猕猴桃基地,实施标准化生产,发展品牌农业;但也有一些企业进入农业是以搞农业为名,行圈地之实,必须坚决制止。为此,对工商资本进入农业要设置严格监管措施,通过租地的上限控制,租地数量的分级备案,从事农业生产经营的资格审查和项目审核,建立防范工商资本“跑路”的风险保障金制度,以及工商资本经营农业的事中监管和事后查处,以此规范工商资本进入农业。总的看,下一步要在各类新型经营主体数量不断发展的同时,注重质量提升,做到严格规范,实现精准扶持。

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