PPP初识

　　PPP初识

　　公私伙伴关系PPP的概念、起源、特征与功能

　　【编者按】PPP不是一个新事物，但确在经济新常态下有了新的内涵，其背后的所蕴藏的金融机会值得关注，本专题将就PPP项目的概念、法规、实务等向大家作介绍，希望有所启发。

　　公私伙伴关系（Public-Private-Partnerships，简称PPP）已经被广泛应用到各种公共产品和服务的提供当中，但人们对其认识一般仍然停留在融资层面。本文从管理视角概括PPP概念，并从其起源、特征和功能层面力求较全面地认识PPP，认为其在经济社会转轨中对于促进制度、机制创新的意义和功能特别值得强调一、概念。

　　一、概念

　　1．PPP，首先是广义界定，指公共和私营部门共同参与生产和提供物品与服务的任何安排。其次，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目。再次，它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。

　　2．PPP是指为了实现共同目标和互惠互利，公共部门与私人部门权力共享、共同经营、维护以及信息共享而形成的合作关系。

　　3．PPP是指公共部门与私营部门之间签订长期合同，由私营部门实体来进行公共部门基础设施的建设或管理，或由私营部门实体代表一个公共部门实体（利用基础设施）向社会提供各种服务。这种模式通常有如下特征：（1）公共部门实体通常根据协议向私营部门实体移交基础设施（是否付款作为回报要视情况而定）。（2）由私营部门实体建设、扩建或重建一项基础设施。（3）由公私部门指定基础设施的运行特性。（4）私营部门实体在既定期限内利用基础设施来提供公共服务（通常对运营和定价进行限制）。（5）在协议到期后，私营部门实体同意向公共部门移交基础设施（是否付款视情况而定）。

　　4．PPP是一种“合作关系”，包括合同安排、联合、合作协议和协作活动等方面，通过这种合作关系来促进政策和计划的实行，提供政府计划和服务。

　　5．PPP，在两个或多个实体之间达成协议，从而使合作各方为共同或相互兼容的目标而协同经营，并在一定程度上共享权力、共担责任，联合投入资源，共担风险，互惠互利。

　　综上所述，本文给出的PPP概念。所谓PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。

　　PPP管理模式与融资模式的区别是：（1）融资只是PPP的目的之一，并不是全部。PPP项目中会涉及到融资问题，但不仅限于融资问题，政府和公共部门除了利用民营部门的资本以外，大多还利用了民营部门的生产与管理技术。（2）融资更多是考虑将自己的风险最小化。而PPP管理模式中，更多是考虑双方风险而将整体风险最小化。事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公私双方各自追求风险最小化更能化解风险。PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应，需要从管理模式创新的层面上理解和总结。（3）与风险控制相对应，融资者考虑的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社会综合效益最大化的导向。可以说，实现收益最大化是每个融资者都要考虑的问题，但是，作为PPP管理模式中的合作双方，又是受到不允许过分追求局部利益的制约的，因为这一模式涉及到更多的公众利益。在PPP管理框架下，政府为了吸引民间资本进入，减少民营部门的经营风险，会确保其经营具有一定的收益水平，但又不应收益过高，如果收益过高，政府方面也会作出相应控制。

　　二、起源

　　在英文中最早的公路之所以被称为turnpike，是因为路段上布置了可移动的路障，通常由一根水平的长杆（pike）或栅栏组成，管理人可以通过移动横杆（turnthepike）来阻断路面交通。15世纪时，欧洲人设置这样的路障通常出于安全考虑，在战时可以减缓骑兵的袭击速度，起到一定的抵挡作用。到了17世纪，税务机构开始推行公路收费政策，turnpike的作用发生变化，开始用来阻挡过往车辆，收取“过路费”后再放行（笔者注意到，turnpike的名称在美国宾夕法尼亚州等地的收费干道上沿用至今）。由此可以说，PPP起源于收费公路的诞生。当然，在当时人们还没有明确提出PPP的概念或理论来，只是实际生活中出现了“公”与“私”实际形成了互动、交易关系而共同维系收费公路运行的模式。

　　一些人认为，PPP起源于欧洲，只是最近几年才被引进中国，其实并非如此。公私合作在我国已较早地存在于生活当中，只是没有总结出来并形成理论而已。在现实生活中，我们早在报纸等媒体上看到过这样的报导，一些动物园由于缺乏必要的资金投入，让社会上有爱心的公众认养公园里的动物，并可以给它们取个自己心爱的名字，其实这就是典型的公私合作。还有个例子是在公路（省道或国道）两边植树，虽土地属于国家，但由附近居民来植树并进行管理，当树木成材之后，政府与居民按当时所签的协议来对收入分成，这也是很典型的公私合作。这两个例子都可以使我们很清楚地看到，公私合作给双方带来了只通过一方较难实现的利益。个人是不可能也不被允许在家庭中饲养大熊猫等国家级保护动物的，通过这种公私合作的方式却变通地实现了个人的这一美好愿望；而同时作为由政府管理的公园，由于缺乏资金，一些动物的生存条件得不到保障，而通过这种公私合作，却很容易地解决了这一问题。同样，如果由政府在公路两边种植树木并负责管理，由于所种树木较分散，政府必定要增加管理的成本，但是如果让附近的居民来种植树木，成材后按事前所签订的合约进行分成，在双方的利益达成一致的同时，政府也大大降低了管理成本。

　　追溯到1906年6月开工的新宁铁路，是我国内陆最南端的一条民营铁路。光绪皇帝于1906年正月22日签字批准立项。该线路自广东省斗山之北街修起，全长109公里，支线28。5公里。这条线路由华侨新宁县人陈宜禧集资兴办，当时分三段施工，1913年竣工。

　　至于我国真正形成具有现代意义的PPP，还是要以党的十六届三中全会为重要标志，会议通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》已经明确指出：清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。这标志着民营资本可以全面进入基础设施和公用事业领域，当时最为引起民营资本兴趣的领域是城市居民供水。法国威望迪集团以约20亿元人民币的价格，拍得浦东自来水厂50%的股权、50年的经营权就是当时较为著名的PPP案例之一。另外，在此前也有一些地方采用BOT方式建立发电厂和桥梁、高速公路等（如我国内资民营资本从事的第一个BOT项目是福建泉州的刺桐大桥），带有一定程度的开拓、创新性质，为十六届三中全会决定的出台提供了实践经验的支撑。

　　三、特征

　　在明确PPP的概念和考察其起源之后，我们可以作出一个关于其特征的总结：PPP的运行具有三个重要特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。

　　（一）伙伴关系：项目目标一致。

　　伙伴关系是PPP第一大特征，所有成功实施的PPP项目都是建立在伙伴关系之上的。可以说，伙伴关系是PPP中最为首要的问题，没有伙伴关系就没有PPP。政府购买商品和服务，给予授权，征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐，这也不能构成一种伙伴关系。PPP中民营部门与政府公共部门的伙伴关系与其它关系相比，一个显著的独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是在其中存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多的产品或服务。民营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。

　　形成伙伴关系要落实到项目目标一致之上，但这还是不够的，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。

　　（二）利益共享。利益共享是PPP的第二个特征。在这里需要明确的是，PPP中公共部门与民营部门并不是分享利润，而且还需要对民营部门可能的高额利润进行控制，即不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是公益性项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事情，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，最终还可能会引起社会的混乱。既然形式上不能与民营部门分享利润，那么如何与民营部门实际地共享利益呢？共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、稳定的投资回报。在此，利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，同样也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。(人生格言大全 www.wenzhangba.com)

　　（三）风险分担。PPP的第三个特征是风险分担。伙伴关系不仅仅意味着利益共享，同时也意味着风险分担。与市场经济规则兼容的PPP中，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成这种伙伴关系。

　　无论是市场经济或计划经济、无论是私人部门或公共部门、无论是个人或企业，没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地来避免风险。在PPP中，公共部门与民营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与民营部门其它交易形式的显著标志。如政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子就是在隧道、桥梁、干道建设中，如果因车流量不够而导致民营部门达不到基本的预期收益，这时公共部门可以对其进行现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，民营部门实际会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，对于公共部门而言，却正是管理层“道德风险”的易发领域，这种风险由此而得以规避。

　　如果每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，那么毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。所以，我们强调，PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应，需要从管理模式创新的层面上理解和总结。

　　四、功能

　　PPP是一种新型的管理模式，不仅具备管理的一般职能，如计划、组织、领导、控制，还具有其它管理模式所不具备的职能：扩量融资、利用新技术，以及特别值得强调的机制创新的职能。

　　（一）一般功能：计划、组织、领导和控制。

　　计划包括：定义组织目标；制定全局战略以实现这些目标；开发一个全面的分层计划体系以综合和协调各方并为管理者指明了方向。当所有相关人员了解了组织的目标和为达到目标他们必须做出什么贡献时，他们就能开始协调他们的活动，互相合作，结成团队。如果没有计划，则会走许多弯路，从而使实现目标的过程失去效率。总之，有了计划可以减少重复性和浪费性的活动：在实施之前的协调过程可以发现浪费和冗余，低效率的问题会暴露出来，进一步，当合理化的手段和追求的目标设定清楚时，通过计划可以减小不确定性，使管理者能够预见到行动的结果。

　　计划可分为正式计划和非正式计划。在PPP管理中，通常正式计划是由公共部门和民营部门共同制定并以契约方式认可的，通过计划可以清楚看到公共部门与民营部门的共同目标是什么，也可以清楚看到其后公共部门与民营部门各自的目标是什么。在公私合作过程中，每一个时期都有具体的目标，这些目标被郑重地写下来并使合作双方的全体成员都知道，就是说，让每一个参与管理的人都明确组织想要达到什么目标和怎么实现这些目标。

　　组织一般由组织结构、组织与职务、人力资源管理、变革与创新的管理等要素组成。组织结构描述组织的框架，有些项目会以原来的组织机构为基础不再设立新的组织机构。在新设立的组织机构中，一般会有公共部门和民营部门双方人员共同组成，根据合同要求安排相应的管理职位。

　　领导包含两个方面的内涵，一个是动词—领导；另一个是名词—领导者。这方面PPP也有着不同于一般管理模式的特点，如上海浦东自来水厂采用PPP管理模式中，新成立的法国威望迪集团持股50%的水务公司，其董事长和总经理是由中方和法方轮流执政（中方人员任董事长时，法方任总经理；法方任董事长时，中方任总经理）。这体现了PPP管理模式中，领导职能的特殊作用和创新形式。

　　控制可以定义为，监视各项活动以保证它们按计划进行并纠正各种重要偏差的过程。一个有效的控制系统可以保证各项行动完成的方向是朝着达到组织目标的。控制系统越是完善，管理者实现组织的目标就越是容易。控制过程一般可分为三个步骤：第一是衡量实际绩效；第二是将实际绩效与标准进行比较；第三是采取管理行动来纠正偏差或不适当的标准。在PPP管理过程，控制职能表现得更为明显，无论是公共部门还是民营部门都在时刻衡量实际绩效。民营部门衡量实际产生的收益（投资回报）如何，而公共部门衡量的是社会公众的反映如何。在第二步，民营部门更多地在考虑实际产生的绩效与以往的其它项目进行比较；而公共部门则将实际取得的绩效与合作前进行比较。第三步是采取相应的管理行动纠正偏差。尽管计划可以制定出来，组织结构可以调整得非常有效，员工的积极性也可能调动起来，但是这仍然不能保证所有的行动都按计划意图执行，不能保证管理者追求的目标一定能达到。因此控制是非常重要的，因为它是管理职能环节中最后的一环。

　　（二）特殊功能：融资、利用新技术和机制创新

　　PPP作为一种新型的管理模式，它不仅仅具备了管理的一般职能，除此之外，它还兼有融资、利用新技术和机制创新的职能，这是一般管理所不具备的。在PPP初起之时，人们就是把PPP当作一种融资的形式。随着对PPP认识的不断深入，对PPP的管理模式概念有必要加以强调并使人们所认知。

　　融资职能是人们对PPP最早的认识，直到现在还有相当多的人认为PPP是一种融资模式。PPP兴起之初，其主要目的也就是为基础设施融资，具体形式较多地表现为公路建设、铁路建设的融资。政府在建设公路、铁路等基础设施时，往往由于资金不足，让民营部门进行投资，民营部门通过收费的形式收回投资。正是这种融资的职能，使得人们对PPP有了极大的兴趣和热情，随后这种PPP的融资职能被不断地运用到基础设施的各个方面，如自来水提供、污水处理、隧道建设、公共卫生与医疗、基础教育等等。政府公共部门在不同的领域，通过民营资本来为社会提供公共产品和服务，可以弥补政府向社会提供公共产品和服务过程中资金的不足。BOT是众多PPP管理具体模式中融资功能表现最为明显的一个，政府公共部门通常让民营部门利用自己的资金建设基础设施（如高速公路），然后让民营部门经营，并从中获得收益，经过一定的时间再转移给政府部门。政府在此过程中可能不需要投资一分钱，却为社会提供出原来本应该自己提供的基础设施和服务，同时经过一定的时期后，还拥有了该基础设施。由此可见PPP融资功能之一斑。

　　利用新技术包含两个意思：一个是生产方面的技术；另一个是管理方法的技术。之所以说利用新技术是PPP管理模式的一个职能，是因为通过PPP管理模式在为公共部门提供融资的同时，也为公共部门带来了民营企业、机构基于其活力而开发的新的生产技术和管理技术，从而可能会大大提高公共产品和服务提供的效率和水平，从而在不增加公众税负的基础上，凭借“使用者付费”机制，以私人部门之手，更大限度地满足了社会公众的需要。

　　机制创新职能，在中国改革开放以来这样的经济社会转轨过程和追求“后来居上”的现代化赶超过程中，具有特别值得重视的意义和作用，甚至可以认为是战略性的特定职能。这一职能的主要指向，是在经济社会生活中促进机制转换、制度创新和资源配置效益提升。机制转换包含两层意思，一是公共部门由传统的计划向市场转换；二是私人部门由市场逐利向计划靠拢。这种“双转换”可以形成一种新型的激励机制，进而达到制度创新的推进、改革的深化和资源配置效益的提升。我们知道，PPP本质是公私合作，合作的结果便是邓小平所明确指出并加以肯定的计划与市场在运行机制层面的结合，从而形成了优于计划和市场单独作用的新型管理体制和运行机制。计划往往更注重平均，从而损失了效率，而市场通常更注重效率，从而损失了平均，PPP管理模式注重的是均平、公平与效率的有机结合，在尽可能小地损失效率的情况下实现社会发展中的公平，同时在尽可能小地损失公平的情况下提高经济资源特别是公共部门资源的使用效益和综合效率。机制创新的职能，也突出了PPP管理模式的后发优势并打开了其发挥潜力的空间，它可以有效避免前人所走的单独用计划手段和公立机制提供公共产品或服务的低效弯路，同时克服市场经济下容易出现的公共投入激励机制不足和私人部门的冷漠与“袖手旁观”，为公共产品和服务的提供、公共基础设施建设和其支撑的社会“又好又快”发展，提供带有明显“后发优势”特征的创新机制，进而加快中国作为新兴市场经济国家的现代化“赶超”进程。

　　五、小结

　　本文所给出的PPP的三个特征，其内在逻辑是联结于公平和效益兼容共升的特征，因为在通过PPP提供社会公共产品时，并非从特殊群体利益考虑资源的运用，会充分实现公共利益最大化，但其中的私人部门参与者的利益，却可以得到一定水平的保证，而且激励和效益水平亦可望达到奇特的较高水准。PPP的这种职能，是其所独有的，其它管理模式并不具备—通常的管理职能仅仅是计划、组织、领导和控制，而只有PPP管理模式，才具有对于我国这样的转轨经济体特别宝贵的机制、制度创新以支撑其赶超战略的职能。