中国近代财政史研究读后感精选

　　《中国近代财政史研究》是一本由(日) 岩井茂树著作，社会科学文献出版社出版的平装图书，本书定价：59.00元，页数：438，特精心从网络上整理的一些读者的读后感，希望对大家能有帮助。

　　《中国近代财政史研究》精选点评：

　　●强…

　　●农业官僚制帝国版“The Treasury's Mind”

　　●中央与地方的财政分配之变迁史，不少关于二十世纪历史的论述（控制农村，也就得到了稳定的财政来源，作者认为此点为中共的胜利奠定了基础）

　　●经典，补mark

　　●尽管是很专业的学术著作，但读起来就想一直读下去。收到财政结构的影响，中央和地方财政一直没有明确的界限，地方行政经费没有保证，只能靠正额财政外收入维持，也给了无良工作人员打着政府名义勒索底层百姓的机会。明清中央政府没有根据人口增加社会经济发展及时调整财政政策，以为主张节俭（典型代表道光皇帝）就能真正做到“轻徭薄赋”，殊不知随着历史的发展，行政经费支出增加的幅度不是靠节俭方式来解决的。到最后反而造成国库空虚且百姓负担又重。

　　●当今中国财政体系结构跟明清时期没什么根本性的区别，地方只能靠向上面乞讨或者靠卖地等手段从老百姓身上盘剥

　　●标题里的“近代”是日语“近世”的翻译，本书指指明清时期。多的不说，这绝对是一本神作

　　●大写的“服”，都有种想要去做经济史的冲动了。

　　●好书！灯塔之作！

　　《中国近代财政史研究》读后感(一)：李鸿章和袁世凯

　　1 李鸿章位居直隶总督，但直隶财政拮据，有赖于江苏、湖广为中心的外地财源作保障。江苏湖广官员由李鸿章提名委任。 /李鸿章也只是个大一点的总督，而不是总理大臣和军机。

　　2 二次革命后袁世凯从各地将地方杂税土地交易税、烟酒税、交易税、和新设的印花税作为五税专款而国税化，从下一年度开始，屠宰税、田赋附加税、厘金增额叶划入此列。当年的解款和专款的也都收效良好，各项预算82%和99%实际上被送交国库，总计达3670万元，占国库实收的28%。

　　但是袁世凯称帝失败后，解款1916下半年停交，22年，中央再也得不到各省送交的所有种类款项。

　　《中国近代财政史研究》读后感(二)：财政逻辑

　　1. 原额主义之所必然

　　作为核心部分的正额财政，与附着在它周边的正额外财政，两者是复合式的结构，而绝不是静止的，固定不变的。无论是“一条鞭法”还是“火耗归公”使得附加税“准正额化”，抑或是国民政府对厘金的废除，这两者的关系都是由集权管理和扩大定额化、预算化的政策所决定的。虽然核心部分得到了扩大，但还是没有从根本上改变两者结构上的关系。用通俗的话讲，即原额主义无法保证计划赶得上变化，一旦原额主义部分失效，实际的财政系统必然产生正额外财政系统弥补不足。

　　2. 岁入岁出的结构

　　不可忽视财政的双重结构问题，即，户部等中央财政部门所做的会计报告仅仅是法定的正规征收项目及其收支数目。然而，按照地方上的惯例或官僚组织内部的默契而征收的附加税、追加课税和手续费等，却很难把握其全貌。

　　3. 清代财政的几大问题（即造成了正额外财政规模扩大的原因）以及地方财政之困窘

　　age 41，P43

　　4. 火耗归公失效的原因（结合田文镜的河南模式以及诺敏的山西模式）

　　age 47

　　：具体内容亦可参见美籍华人，曾小萍女士的作品《州县官的银两——18世纪中国的合理化财政改革》。

　　5. 财政问题的累积（即差役和浮收成为两个突出问题）

　　age 56

　　6. 正额外财政的性质

　　age 61

　　7. 财政问题造成吏治废弛以及法治化的实质

　　age 66,67

　　8. 高度集权的财政体系造成的问题

　　age 95

　　9. 集权性质的正额财政面临的困境

　　age 99,100,101,104

　　10. 清末地方督抚分权造成的相关财政问题与中央地方财政矛盾

　　age 120,121,123

　　age 145

　　age 157,174

　　11. 里甲制内实现均徭的矛盾之处

　　age 213,215,220

　　12. 里甲制失效原因

　　age 217,218

　　13. 中共分税制改革的评价

　　age 287

　　14. 一条鞭法的矛盾（即无法实现数目字的管理以及财政体系上的二律背反）

　　age 316,317,320,334,337,339,345

　　15. 集权体制造成的财政根本问题

　　age352,353,354

　　《中国近代财政史研究》读后感(三)：硬性的外壳与柔软的里世界

　　对于中国财政史研究来说，岩井前辈是著的重要性，如何强调都不为过分。岩井是著的重要贡献是“原额主义财政”概念的提出，这一点早在04年范金民老师的书评介绍中已经提及。岩井认为清代财政中存在原额财政与额外财政的区分。原额部分，就是根据赋役全书等官方文件确定的法定税收数额，额外财政，则是地方政府为了自身运营在此之外通过各种方式获取的财政资源。

　　明清（甚至更早）赋税中的“浮收”，其实前辈学者都有所认识，如瞿同祖、王业键，“浮收”对于财政系统的意义，也都所有论述。岩井的创新，一方面是特别强化了中央与地方关系的讨论，一方面是他在讨论“原额财政”与额外财政何以不得不如此的趋势时，更强调了一个反向的问题，即政府何以不能通过增税的方式维持地方政府的基本运营？

　　这里确实存在传统中国政治伦理的因素，“轻徭薄赋”是政治正确的话语，不论是皇帝或者一般的臣子，都无人敢撼动这一点。

　　在道德政治之外，这更是一个皇权控制的问题。正如是著在结论中所说的“事实上，正是权力的分散性，支撑和保护了权力通天的皇帝的正统权力的绝对性。”（p357）

　　也就是说，如果从岩井的理论向下继续阐发，可以认为中国的皇权在每一个领域都维持了一个“核心领域”，在这个领域之内保持绝对的控制力，而在此之外的领域，则不实行直接控制，只是存在着礼仪的与道德的权威。但是，由于这个“核心领域绝对控制”的存在，对于没有实施直接控制的领域，皇权也仍然维持了震慑力。这样，皇权的正统性便确立了。

　　岩井认为中国作为一个专制集权国家有其特殊性，那就是“中国对于社会也罢，或是在国家机构的内部也罢，其实也有柔软的一面，只不过在其柔软之处，小专制时而露出狰狞的面目。”（不论是岩井大叔还是翻译付勇先生都萌爆了啊~~）

　　我们或可将这理解为，中国的皇权专制制度之所以稳固并在社会中确立合法性，是由一个坚硬的外壳或曰框架所支撑起来，但在这个框架内部，是社会力量四处涌动的阿米巴状态。如果将制度视作坚硬的外壳的话，那么这种社会的阿米巴状态，就是丰富斑斓的里世界。中国基层社会组织形态的繁复各异，对每个社会史研究者来说，都是印象深刻的。问题是，这种这种柔软与延伸性，并非皇权“鞭长莫及”的结果，而是皇权为了维持一个“坚硬的外壳”而收缩在特定的领域内（其实我想到的是EVA的固有结界啊~）的结果。

　　岩井氏的研究最终否认中国存在地方财政，因为中国无“地方”可言（岩井前辈的话已经讲的比较客气，他认为92年分税制改革之后是有地方财政的，但其实严格说，中国至今仍无地方可言，也就无地方财政可言）。这与我在自己研究中所努力构建的框架有所分歧，就从事实分析层面说，不要说清代与民国政府，至今也仍无“地方”可言，但从历史趋势说，一个逐渐活跃的“地方”，以及“以地方为地方”而非“以地方为中央派出机构”的“地方财政”还是在逐渐面目清晰的，去彰显制度史的这一面向，是我作为中国的研究者不能免去的情结。

　　《中国近代财政史研究》读后感(四)：【平猫爪记】岩井茂树：《中国近代财政史研究》摘记

岩井茂树：《中国近代财政史研究》，北京：社会科学文献出版社，2011年

序章

　　一

　　吃漕饭者，官征漕或浮额，黠者辄持短长，倡言上想，官惧则令司漕吏饵以金，自数十至数百，称黠之力。若辈岁需专取给于漕，故谓之吃漕饭云。（2）

　　“漕米”是向田地的所有者征收的土地税，此米主要用于士兵的军粮、官吏的禄米以及宫中的食用等。向百姓征收包括土地税在内的各种税赋，是各级地方官吏服从皇帝统治、行使皇帝权力的一部分，他们要组织征收、运送、管理和支出等事务，因此漕米历来有“天庾正供”之称。税的总额按照田地的亩数和人丁数等课税基数进行计算（3）

　　汪辉祖指出，地方上的漕米浮收问题，首先是由长距离漕运的经费问题而产生，征收官员乘机中饱私囊，进而诱发了狡黠之民的“吃漕饭”行为，这样形成了一种共同犯罪的结构。在这种共同犯罪的结构下，官府自然要把浮收的负担转嫁给弱势的百姓阶层（5）

　　由于在乡绅和豪民中有“吃漕饭”者的存在，所以，便出现了弱势百姓委托这些人通过所谓的“包揽”纳税，以图减轻负担。为了躲避胥吏衙役的横征暴敛，不少地区还出现了通过“银匠”、“仓房”代缴租税的现象，这些“银匠”、“仓房”是与官府有着特殊关系的承包代理机构。（6）

　　据记载，在浙江省，从18世纪60年代后半期开始，“浮收”问题日益严重，可是在18世纪里并没有演变为巨大的社会问题。对此现象，如果大胆地评论，是否可以说：那是因为在稳定的社会里，经济的发展吸收和掩盖了矛盾。（7）

　　像“杂费”、“津贴”、“米色钱”这样的非正规资金在统治机构内部流通的情况，到底是从财政的哪种构造中产生出来的呢？可以把它看做是链条的上端存在的问题。另外，通过附加或追加而获得的收入的再分配，以及由此带来的负担不均衡，都引发出了社会结构方面的问题。在以土地制度为基盘的税收制度上，随着财政的历史变化，如何界定附加性税收和追加性税收的地位，可以说是一个新的课题。（9）

　　地方官府与有“面子”、有势力者之间，达成了怎样的利害一致？达成的那种利害致与课税的负担分配之间存在着怎样的关系？这种税收制度与财政结构、内部的整合方式之间又有怎样的关联？（10）

　　二

　　从这一点来看，中国的国家财政特点不同于欧洲或日本的所谓“中世皇家财政”的特点。在中世纪的欧洲和日本，国家财政一般指的是君主的自家领地的收入，或者君主以特权获得的一部分间接税收而已。它们通过“知行地”制或“领邦”制，实行分级和分权，下级的财政按定额向上缴纳，从而实现对整个社会经济的整合。然而在中国，虽然地方上也存在着多个级别层次的行政机构，但是支撑它们的正当的财政，却全部由中央统一集权管理。（13）

　　另外，正规的国家财政分配给地方基层机构的经费根本不足以支付地方的各项开支，而事实上地方的开支往往是由附加性、追加性课税来解决。“中饱”、“规礼”、“陋规”等形式的私下捐赠成为从中央到地方的一大财源。所以，在法定的国家财政之外，还伴随着另外一种财政，即地方上巧立名目公开或私下筹得的不明收入（13）

　　三

　　在整个18世纪里，尽管银的购买力下降（即物价上涨）了，但正额财政的规模却没有扩大，实质上还缩小了很多。另外还发现，州县的财政支出——“存留银”遭到了削减，“摊捐”、“摊款”却越来越多，这些因素造成地方财政的吃紧，进而引起了附加性、追加性课税增多的后果。受原额主义制约的财政体系，不可避免地会形成这种局面，而附加性、追加性课税的增多，不仅会带来赋税负担不均衡的问题，还衍生出“馈送”、“规礼”等官僚间的私人送礼的俗规。（14）

　　通过考察这一段历史，我们可以得出这样的结论：财政的原额主义导致了地方经费的困窘，进而增大了附加性、追加性课税，而课税的增大又造成了各社会阶层的负担不均。可以说此种结构贯穿了整个明代的财政。（15）

第一部 财政结构的集中与分散

第一章 正额外财政与地方经费的困窘

　　第一节 岁入与岁出结构

　　首先，概述了岁入与岁出的结构以及它们的发展趋势。然后，尽量宏观地考察17世纪以来的经济变化以及相应的财政对策。最后，阐述了在近代以来的财政运行中引起深刻社会问题的“正税”与具有附加性、追加性的“课征、给付制度”的关系，换言之，剖析了法定的国家财政与正额外财政的两重结构问题。（22）

　　从岁入的结构来看，宋代以后（准确地讲，唐后期实行两税法以后）的财政，具有三个显著的特征。第一，土地税是税收的主体。第二，盐税、关税、工商税等流通过程中的课税收入，取代了官营、专卖，成为土地税之后的第二大收入源。第三，徭役的性质、内容都发生了变化。（23）

　　两税法以后，把差役、徭役折成银两征收，一方面填充了地方财政，另一方面到了18世纪的清代，除个别地方外，把丁税平均摊入田赋中，征收统一的地丁银。（24）

　　那么，农业部门（含家庭副业）的所得，主要是体现为土地税及附加性、追加性负担，它们要远远超出其他财政所得，在国家的整个财政规模中占有绝对的优势地位。这种农业所得来源于土地所有者（即地主),但实际上，地主将其转嫁给了真正的生产者——农民。（27）

　　可以看到，军费所占比例是较大的。学者平濑巳之吉曾经指出，清代的军费开支占到国家财政支出的50%-80%，因而清代国家乃是一个十足的军事国家。即便是在平时，也支付着大量的开销来供养军队，在法定的国家财政的经常开支中，其所占比例最大，达到了正规财政规模的六至七成。（30）

　　不过，正额以外的财政，即附加税、追加税、征税经费，以及其他的行政、司法收费等“陋规”、“规费”的部分，是不透明的，其总额难以把握。其中大部分用于官僚、胥吏、衙役、幕友等人的收入，或者用于中央和地方的行政事务开支、事业费开支，而很少用于军事目的。（32）

　　由此特点可以看出，清朝的军费在国家总体财政（作为国家事业规模的量化指标）中所占的比重与过去历朝相比，可谓大为缩小。（32）

　　第二节 财政的长期动向

　　（1）法定正额部分的财政收入，每一项都有“定额”的限制，灵活性很小。然而实际上，由于对课税土地的严格把关以及关税收人的增多，财政收入大为增加，尤其是清初的17世纪至18世纪中叶，始终呈现出增长的趋势。（37）

　　（2）“岁出”，是根据奏销册上的支出（“开支”）而算出的总和，并不是全国财政支出的实际总和。但是两者反映的动向并不相悖，即都反映了进人19世纪以后的一个事实：收入减少，支出却增大。

　　（3）在人口、财富与劳动生产量、财政规模的相互关系方面，截至18世纪中叶为止，人口的增大基本上是与财政规模的增大呈平行发展趋势。但是，此后一直到太平天国时期，两者却呈反向发展趋势。当然还应该注意到，在此期间，19世纪20年代起曾出现过由于银的流出（即货币供给的减少）而引起的经济萧条，那种萧条持续了相当一段时期，不仅反映在人口的增减上面。

　　（4）在清代中期，总的倾向是物价上升（即银的相对贬值）。可以说，从18世纪前半期开始大约100年间，银的购买力贬值了2/3左右。这个时期，法定的财政规模基本上没有对银的购买力降低作出任何反应，因此，正规的国家财政实质上是处于规模大幅度萎缩的状态。

　　（5）清代财政还有一个重要特点，国库支付给文武官僚的俸给、津贴、兵饷、物资采购经费、马匹饲养费、“衙役”的额定补贴等的单价，均是采用固定制的。因此，它们不随着物价的动向而作相应的调整。正如曲线图1—1所显示的那样，只要是物价长期大幅上涨，那么就必然引起各种各样的摩擦和问题。进而也就牵涉出了正额外财政的扩大问题（39）

　　可以说，户部掌管的法定财政到了19世纪中叶基本上陷入财政危机的状态。地方上“亏空”的增大、户部银库吃紧等，进一步演变为政治问题，成为当时朝野上下关注的重大问题。（41）

　　于是，为了弥补财政缺口，种类繁多的附加税和追加税便应运而生。受“定额”所限的法定“正额”、“正供”以及作为地丁附加税的“耗羡”，这些都不能随意变动，那么就只好在其他名目的收费上做文章。（41）

　　第三节 正额外财政的扩大

　　在近代前期的中国，除了官僚胥吏们的俸禄以外，地方上，特别是州县等最基层的官府，其财政经费基本上没有正规的财政手段来解决。宋代以后出现的徭役问题，就是因为州县为了解决自己的财力和劳力而采取的办法。（43）

　　另一个情况是，官僚胥吏们的俸禄很低，于是他们便想尽办法增加额外收入。如此弄来的额外收入，除了作为官吏们的俸禄补充外，还作为支付相当于私人秘书的“幕友”的酬金，以及作为雇用“家人”、“长随”的费用。（43）

　　到了雍正年间，存留的银两已不能满足地方财政的需要，地方官吏们又开始通过征收附加税等手段，发明了新的增收方法，于是，“养廉银”和“公费”制应运而生。这种又被称为“火耗”的附加税，在明代以后，与地丁正税相对，已成为基本上公认的、固定的财政手段（46）

　　同时，雍正年间创立的养廉银，虽然称得上是地方经费改革的第二项重大举措，但是随着后来的“摊捐”、“摊款”制度的实行，养廉银逐渐地失去了原来的意义。所谓摊捐、摊款，是指在省、府的行政业务中，对于没有被列人法定的正规财政支出的项目，省内各官必须“捐”款来完成该项目。表面上称为捐款，实际上就是一种强制性的摊派。（47）

　　由此可以看出两点，一是摊捐、摊款侵害了养廉银制度，一是摊捐、摊款之所以能够得以推行，是因为州县官还有种种被称做“陋规”的非法收入来支撑。1814年，陶澍指出，摊款问题是导致“吏治废弛”和国库“亏空”的原因之一。据陶澍的调查，摊款的数额在一州县竟然高达数百甚至数千两，相当于该州县官的俸给加上养廉银之和。换句话说，州县官的薪俸的全部都要拿去冲抵摊款。（53）

　　存留银的削减，摊款的增大，部费的摊派，官僚胥吏、幕友阶层收入的提高，这些因素必然使得地方上的附加税、追加税增多。（56）

　　无论是“浮收”还是“差徭”，有区别的仅是实施地方的不同，而无区别的是它们都在当地引起了极大的社会问题，构成清代中期以后的附加性和追加性负担的主流。（57）

　　因此，可以推导出的结论是：其财源的大部分依赖于附加性课税和追加性课税，即正额外的非法财政收人。而正额外财政的扩大，恰恰弥补了国家财政的实质性缩小，进而随着社会经济的发展，担负起了财政的自然膨胀的功效。在此出现了一个疑问，那就是社会整体的租税负担（包含正式的和非正式的）在实质上到底是增大了还是减少了？（61）

　　当固定性的国家财政收支规模与社会发展之间出现了矛盾，表现在附加税或追加负担的增大的时候，各个社会阶层间的税负的不公平也就会增大，而往往是处于社会最底层的民众生活遭到日益破坏，他们对税收的抵抗也会越来越强。（62）

　　负担不均问题的蔓延，助长了地主乡绅们的非法行径，拥有大量土地的大地主可以通过“挂名衙门”的方式逃避差徭负担，比如有的可以花钱去谋一个做胥吏或衙役的机会，有的通过捐纳买一个官职，实在不行的还可以通过“包揽”亲戚、族党的田地来躲避负担。于是，不用负担差徭的户数日益增多，而负担差徭的户数越来越少，更有州县官吏借机中饱私囊。（65）

　　国家的力图法制化、权威化的努力，在经济发展和伴随银价贬值而突出表现出来的财政上的原额主义的矛盾面前，不得不后退了。实际的租税征收中，官僚身份的有无和社会势力的强弱，在负担分配上具有重大的影响力。而且，在官僚组织内部，作为一种贿赂发挥功能的半公半私性质的钱财馈送，使得私人利益和人际关系侵蚀着行政上的“公”与“法”的行为原则。（67）

　　小结

　　原额主义的形成，大体存在两个理由。首先，在中国，清代以前人们没有经济增长的概念，或者说严重缺乏对经济增长的认识。于是，在这种观念的支配下，维持原额被视为“善政”，若增大原额则会被视为“恶政”。其次，还必须指出的一点是，原额主义能够满足财政上也实行的中央集权制的管理要求。

　　但是，这种主观上的“善政”和中央集权式的管理，却事与愿违，带来了相反的结果。在社会经济向前发展的趋势下，越是想维护“善政”，“恶政”（即正额外财政）就越是横行；越是想坚持集权管理，集权体制下的正规财政就越发萎缩，就不得不默许正额外财政的泛滥。（69）

第二章 正额财政的集权结构及其变化

　　那么，户部究竟是如何统理财权，如何真正发挥好“全国财政总汇之区”的功能呢？此外，户部与各省在财政权责上是一种什么样的关系呢？笔者拟通过对酌拨制度的机制的思考，对上述问题作一探讨。（71）

　　笔者认为国家财政是与正额钱粮或广义上的正项钱粮相关联的一个财政体系。除此以外的财政体系与国家财政之间的关系，将在本文中予以说明。在清代，正规税收的主要来源有三.一是州县征收的地丁（包含杂税），二是由特设官厅征收的盐税，三是关税（常关税）。不论哪种税收都由地方各省征收，而户部银库的直接收人除了捐纳以外几乎没有什么来源。地方上的税收所得，一部分用于其省内开销支出，另一部分上缴户部，再有一部分则作为“协饷”解往他省。此时，留支、京饷、协饷的数额会通过某些方式进行调节，从而使各省及户部银库的收支或个别、或总体地得以保持平衡。如果某省应当起解的京饷、协饷的数额超出其负担能力，则会采取免缴，或通过削减留支、加派税粮等手段来调节。另外，留支方面，若任由各省自由处置，无论是户部财政还是收入短缺省份的财政都会立即陷入困境。因此，各方面的平衡问题，在共同的财源中进行征税的同时即应兼顾，并且理应在制度上加以保障。（71）

　　解款、协款的数额并非随意分配，是在前一年冬季，由各省上报次年度所应支出的俸饷（主要是官僚俸禄和军队兵饷的财政支出),进行预算并造册送交户部（即“冬估”）。而在春秋两季，各省还须分别报告一次本省银库中现存的钱银数额，届时各省扣除本省半年的预算支出额以及拨给其他省份的协饷部分，其余的款额须按户部的指令上缴户部银库（此即“春秋拨”）。（72）

　　第一节 雍正初年以前的财政制度

　　但是，按照《赋役全书》上的数额进行征收、起解，户部就能统辖地方收支、实现全国财政的调配吗？笔者认为这是不可能的。（76）

　　顺治八年（1651）以后，奏销制度逐渐得到完善。所谓奏销，本来是对税粮的一种监督管理制度，户部要求各省对“正收正支”的情形进行事后汇报，即察看各省是否严格遵守了指示和定则，因此它并不是钱粮的支出、起解的依据，仅凭《赋役全书》或奏销册，不可能进行全国性的调配。（77）

　　此外，对于解款制度，清政府制定了一条专门针对兵饷的“扣拨”原则，指的是户部事先规定下一年度应拨的兵饷数额，并从当年起运的地丁钱粮等项中，明确指定该饷应从哪项财源中拨出、拨出多少。（77）

　　户部与各省之间的财政关系，笔者认为可以归纳为以下几点：

　　（1)“一省财赋总汇”的布政使司，在每个(财政）年度前算好一年需要支出的兵饷银两数目，由巡抚在十月前“册报”户部。户部据此从估算收入中对各项目和数量于正月进行“指拨”（估饷—部拨制，即彭雨新所称的“冬估制”）。（2）向收入不足的省份调拨的协饷，从预估黑字收入部分中按正月的部拨进行，或者其他机会另行安排。（3）户部银库的收入包括：1.通常捐纳等直接收入，2.作为例解部款，《赋役全书》中规定的定额部分。3.与协饷一样，在预估黑字收入之内命令起解的京饷。4.奏销时年度内尚未支付的部分，和成为盈余收入后命令起解的京饷，等等。（84）

　　第二节 动支、挪移、亏空

　　无论奏销制度如何完备，它也是事后才进行的报告；不论估饷的监查如何严格，它也不过是预计而已。当发出拨解指令时，至多不过是一种可能状态，所以自然无法控制现实。因此，户部对于正额钱粮无法做到完全支配，结果就出现了外省常常编造各种理由拒绝起解京饷，或者要求“改拨”的事态。（86）

　　第三节 酌拨条例及其体制

　　酌拨条例提出如下原则：收支有余裕的省份，除去酌留本省充当留支部分、协饷部分以及“另有他需，奏请拨用”的部分以外，其余银两都必须全部上送户部。如此一来，掩饰亏空或者督抚、布政使司擅自挪用等不听从户部指示的事情就不容易进行。但是另一方面，如果不给予地方些许的财政自由，遇到非常时期或特殊情况，就很难采取相应措施。于是，雍正五年（1727）正月一十一日，户部奏请创设“封储”制度，立即获得批准，要求各省“酌量地方远近大小、钱粮存剩多寡”，从春拨的京饷中抽出一部分进行封储。就这样，酌拨制度的整顿促成了“封储制”的诞生。

　　酌拨制度建立的目的，是加强户部对正额钱粮的管理，制约地方收支，并要求京饷、协饷须按户部指示进行。但对地方而言，这一制度导致了它们的自主权被限制和削弱。因此，从当初一开始实行，这一制度就引起了（地方）抵触。（92）

　　在考察了酌拨制度功能的基础上，接下来，笔者将探讨在清代国家财政上，中央与地方是一种什么样的权力关系。通过冬估、户部拨饷、春秋拨、奏销等财政制度的实施，外省正额钱粮的收支全部归由中央户部支配，地方官衙只是作为其代理对收支进行保管而己。也就是说，正额钱粮之内，地方上完全没有财政支配权。（95）

　　第四节 酌拨制度的瓦解

　　乾隆年间，财政收入亦有所增加，所以，财政总体说还是处于稳定状态。但是嘉庆以后，各个领域相继出现了正额钱粮收入减少的情况。首先，“地丁未进”逐渐增多，更严重的是，嘉庆、道光之交,各地盐政开始瓦解。那么收入为何会减少呢？（96）

　　事态在日渐恶化。问题突出表现在季拨册中报告征收完毕，却不执行户部指示，不起解银两。无论是未征却谎报已征，还是挪移、动支导致亏空，都表明存在着不执行户部酌拨的省份，这说明了户部的财政支配权的弱化。（98）基于酌拨制度的财政统理，于咸丰年间开始发生根本性变化。最明显的原因便是太平天国的冲击。（98）

　　太平天国以后，清朝财政的变化，特别是“督抚权重”现象在财政方面的表现，是个值得研究的问题，笔者将在另稿中讨论。一度瓦解的酌拨制度，在同治后半期至甲午战争这一相对稳定的时期（19世纪70年代至90年代前半期),为何未被恢复？（99）

　　这一时期，出现了“外销”经费这一新词。这是指由外省自主支配的经费，是与“内销”一即须向户部奏销的经费(即：国家钱粮）相对的。尽管外销经费的重要性与日俱增，但是它既未被纳入国家财政体系，也未形成制度化成为现代国家的地方财政体系。与此同时，历来构成国家财源的地丁、盐课、常关税（除海关收入外）等的减少，已无法支撑庞大的国家财政支出。中央户部若想从没有直接控制的“公”的领域来弥补财政缺口，就必然地不得不采取摊派的办法。庚子赔款（1901）后，各种摊派激增，地方竭力想要保护“公”、“私”领域，于是与中央产生了激烈的对抗，最终，中央与地方的分裂不可避免地出现了。（100）

　　小结

　　以太平天国运动为转折点，国家财政的运作超出了以往的框架。此前嗳昧地附着在国家财政体系外围的“公”、“私”领域，换言之，已经制度化了的地方财政的缺失，尽管早已适应了这种体制，但是开始也成为国家财政极端集权支配的障碍。

　　首先，以酌拨制度为基础的中央财政支配开始瓦解，出现了“无异数千小国各自为计”的局面。其次，围绕着经费的分配，中央与地方钩心斗角，互相欺瞒，完全处于分崩离析的状态。近代统一国家的建立，其必要条件之一，即必须从制度上明确中央与地方在行政、财政功能上进行合理的分权及统理。在过去，由于采取封建分立的政治形态，这种过渡（中央、地方的职权分工与统理）毫不费力地实现了；但是对于清朝统治下的中国这样的一个专制集权国家，要实现这种过渡却不得不经历一段极其艰难的路程（101）

第三章 清末的危机与财政

　　19世纪的社会动乱，使户部丧失了有效的功能。虽然通过协饷来完成跨省的财政调配制度在平定动乱后也得以维持，但是，在不能掌握外省的财政状况和现银数量的状态下下达的协饷指令，是不能保证被如数执行的。于是，分权化倾向、省财政的独立、中央政府权力的缩小，为辛亥革命后的中华民国财政体制的建立拉开了序幕。（104）

　　另一方面，在财权日益扩大的总督、巡抚之下，成立了像“厘金局”这一类的非法定行政财政机构。其职能是征收以厘金为主的非正规税收、筹措军需、统辖行政恢复等事务，但是它与过去的道、府、州县等地方官府属于不同的系统，朝廷和中央的六部均不能插手其人事及活动。（104）

　　第一节 19世纪前半期的财政问题

　　既然节俭做不到，那么，政府在增收方面又做得怎样呢？上面已经讲过，增加收入的努力谓之“开源”，可是，清政府几乎没有采取什么有效的措施来进行“开源”。进入19世纪以后，政府甚至显现出收入减少的倾向（108）

　　在这样的背景下，当清朝迈进19世纪时，清朝财政已经快用尽过去的所有储备。其根本原因在于，整个清代前中期的经济虽然发展了，可是始终固守“额”，因而严重束缚了财政规模的扩大。从对外贸易、国内商业的活跃情况、人口的增长等各个指标来看，中国的18世纪，作为前近代社会，可谓是一个快速发展的时期。如果当时在国家财政上采取积极的扩大政策，那么，对外贸易和国内商业的繁荣，无疑会成为财政增长的一条光明大道（109）

　　新的财源不开拓，不必要的费用、不必要的官吏不削减，等等，守旧主义表现得淋漓尽致。对于既存的利害体系，任何人都极力地避免触及，以免引起不可预料的动荡。（109）

　　第二节 户部财政的瓦解

　　本来，如果各省银库中“无存款”的话，那么就不该再向北京或其他省指拨。但是，如果没有京饷入京，中央政府的财政就将立刻陷入僵局。于是，户部一改过去的做法，不再指示确切的解款额，而是依据过去的解款记录和对负担能力的大致估算，每年将应该缴纳户部的京饷数额分派给各省。这样，自此，京饷改为“摊派制”，一直持续到清朝末年。

　　如果说从预拨制到摊派制的转变是财政的中央集权管理衰弱的第一步，那么第二步则是地方督抚与绅士合作的新财政机构的创设，以及督抚对整个财政的影响力的扩大。（112）

　　第三节 捐纳与厘金、厘局

　　像地丁一样，朝廷、户部部试图通过让督抚承担监督义务来掌控厘金的收支，同时防止地方势力滥用权力以及军事统帅专权。但是，事情却向相反的方向发展。

　　首先，湘军系的“统兵大臣”相继被任命为督抚，使兵权和财权分离并互相牵制的目的宣告失败。但是，以户部为中心的中央机构对外省的收支实行审核结算的制度，适用于针对正规税收收入而实施的奏销、报销而言，没有能够适用于对厘金收支的监管。朝廷、户部试图约束各省的厘金局、厘卡的税规、组织、人事等，却没有有效的办法。（117）

　　第四节 督抚、勇营、财政

　　想要保证得到他省的协饷，与其靠朝廷、户部指令，不如与掌管财源的官员搞好个人关系，甚至还有更直接的做法，就是干脆把自己人安插到他省去掌管该省的厘金等收人。与总督、巡抚搞好关系当然至关重要，处理好与下级具体经办人员的关系也有重大意义。（126）

　　两淮的盐税、盐厘收入也是李鸿章的重要财源之一，因此，管辖两淮盐运使一职自然成为了李鸿章关注的事情。于是，不仅在厘金局，而且在海关监督、盐运使等职位上也安插自己派系的人，确保了江苏省在长达约三十年的时间内一直都是李鸿章及淮军最大的财源。（128）

　　朝廷、户部的协饷指令无法如数完成，而不完成似乎也没关系。既然不能受到什么实质性处罚，那督抚、海关监督等官员就可以在其有限的财政能力范围内，决定协饷派送的优先顺序。当然，此时的优先顺序，是依照派系原理及官僚们之间的关系而排列的。（134）

　　第五节 自强运动和财政

　　值得注意的是，围绕海关收入，户部与洋务官僚之间存在着种对抗关系。原则上，海关税的六成要充当军饷为主的地方经费，四成上交户部充当储备。但是随着财政开支的增多，中央就把海关当做财源，不断地把京饷、协饷、借款还账等任务指派给各海关，导致各个海关都抱怨“入不敷出”。在此种状况下，前面提到的督抚财权扩张显现出了力量。在这一点上，形成鲜明对比的是江南制造总局和福州船政局。（136）

　　从地方上来看，户部官员不仅不了解财政的实际情况，而且还乱开空头支票，户部是加重财政混乱的罪魁祸首。军事工业之外，无论是对民用企业的扶持还是军事借款，但凡采用新式财政运作方式的时候，户部从未对其计划发挥过主导作用。地方的洋务官员要实施新政，不得不依靠其私人的人际关系自筹资金。（137）

　　笔者认为，只要认识到在清代的财政制度里的集权性的本质核心，是与以分散和放任为特点的正额外财政这两者相辅相成结合在一起的，那么就能够看清清朝的财政结构。在此结构的基础上，清朝的财政一步步走向近代化。“地方主义”、“分散化”的分析概念，对于深入研究这个时期的财政变化极其有用。（138）

第四章 清末的外销经费和地方经费

　　财政是中国近代国家和社会关系的重要支柱，太平天国以后的清末60年间，对于财政的发展方向有着决定性的影响。清末的新财政，绝不是旧财政的脱胎换骨，而是从由正额、非正额（正额外的部分又有公私之分）构成的多层性的财政体系中派生出来的。在各个阶层、各个地方都形成了适应外部条件的、从一个体系衍生出来的多样性的财政。（146）

　　第一节 内销与外销

　　地方经费分内销与外销二项，内销之款，系经常费，中央定有用途及款额，地方政府不得妄费。外销之款，无定額，实销实报，地方政府有便宜处置之权。中央一切筹款，例由地方筹措。地方需款，须秉命中央办理，不得私自做主（146）

　　“自筹自用”，是指地方上自定征税项目筹措财源、支出也由地方上自己做主的财政经费，所以没有必要向中央户部履行报销一准销的程序。但是，从户部的角度来看，外销的大多款项都是没有履行“奏请皇上—户部同意—裁可”这样的程序就进行征收、支出的，所以从法理上讲是不守法行为。（147）

　　省拥有独自的财源，也反过来证明了外销扩大的事实。只要以僵化的正额财政为核心，那么地方经费的困窘和正额外财政的扩大就不可避免尽管是正额外但是以厘金为支柱的收人须上报户部，可是在报部之外还有一部分外销经费。掌握在督抚手中，提高了省财政的自主度。（150）

　　第二节 从公费到外销

　　无论地域如何偏远，经费的筹措方法、用途如何不同，无法向户部（工程的向工部、军事的向兵部）报销的正额外支出，均称作“外销"。19世纪前半叶的这种外销，即是清末时期形成的省财政的外销雏形。（153）

　　如果再往前追溯的话，清代被通称为“公费”的正额外经费，在制度的处理方法上，和清末的外销是一致的。在“耗羡提解”实施的同时，创设了给官员支付“养廉银”制度，还有各官府自设的“公费"制度。当初，公费就如同秘密经费一样，在会计处理上是不可能向户部奏销的。（153）

　　第三节 中央与地方对外销的争夺

　　一方面是随着外销款项的扩大，省财政的基础愈加坚实，另一方面是户部连京饷、协饷都要屡次三番地催解甚至动用人事处罚权才能实现。户部一直努力设法抑制省财政的扩大，或者设法保证对中央的财政供给，打破此种局面，然而种种努力都化作了户部与地方之间的对立和利益冲突。依靠附加性、追加性的课税而发展起来的事实上存在的地方财政，由于没有中央税（国税）和地方税的区分，所以名义上都应该属于朝廷、户部统治下的一部分，在课税的对象和最终的负担者等方面，与国家财政共同拥有、共同发展。既然是拥有同一个财政资源，那么，对“果实”的你争我夺便难以避免。（157）

　　小结

　　中央与外省的关系，表现为内销与外销的互补结构的关系。两者既互补，同时又因为征税对象的共有而相互对抗。更重要的是，在这种结构下，就出现了中央不能从帝国的规模去统管外省财政，同时，外省也不能以地方团体的身份获得法定的财政自主权。（174）

　　如果再把目光投向府州县等地方官府的内部，我们会发现那里的经费收支也呈现出同样的多重性和分散性。在正额的国家财政里除了“存留”款项的支出以外，还存在着有赖于各种附加税、差徭等类似官府公费的收支。这部分“本省督抚亦难详稽”的款项，相对于省当局而言，则可称作州县的外销。而在这部分之外侧，另有官员及胥吏、衙役的自筹活动经费和收人的“私”的筹款机制在运作。即使在州县衙门的内部，也可以看到类似于中央与地方、省与州县地方官府的关系结构的存在。（175）

附篇 中国近代的国家与财政

　　一 传统的国家财政结构

　　中央政府的银两收支要通过户部银库。宫廷的财政由内务部掌管，基本上与户部管辖的政府财政分开而独立存在。（361）

　　户部银库的收入，大体可分为三类。首先是地方送来的“京饷”，其次是以云南等省产的铜所铸造的制钱，最后是贩卖“监生”（一种学位）资格、名义官位与任官资格所得的“捐纳”。（361）

　　地丁、火耗（公认的附加税）、漕粮等土地税，由州、县征收。州、县把一部分税收作为“存留”直接用于支出，同时也按同样做法作为“起运”，将规定额的银两纳入省会的布政使司（各省的民政部门）。而谷米等现物征收的部分则不必经过布政使司，除了在粮储道官署的监督下装进漕船的部分外，有一部分储备在各地的仓库。经各个特设的财务官厅（盐运使司、税关）征收的盐税、关税，按照户部的指示，一部分送作“京饷”，一部分作为“协饷”送往赤字省份，同时也有一部分送往布政使司，充当省内经费。（363）

　　二、近代的财政扩张

　　由于动乱，过去的地丁漕粮、盐课、常关税收人大幅度缩减。在这种情况下，作为强有力的经费筹措手段之一，出现了由军队乃至地方当局出面实施的捐纳和里厘金征收等做法。（368）

　　当对银两的购买力低下进行调整时，上报的“厘金”税收不仅没有增加，反而随着年代的推移逐渐减少。上报税收低下的原因中，恐怕也会有在财政上与中央有利害对立关系的某些省份当局的有意瞒报。因此，尽管不能把一切原因归咎于当事者的中饱私囊，但公款侵吞率与其他税收相比无疑是高出一截的。官僚绅士阶层总是把近代商品流通的扩大作为与自己所得增加息息相关的手段，并加以无孔不人地利用的。（369）

　　海关监督收到各海关上交的关税，本来应按中央的指令派送税款。但是，这些海关监督，多为“道台”一类的地方官，他们是总督和巡抚的属下。形式上，所有的地方官员都是经过中央吏部报请皇帝任命的，但随着清朝时总督、巡抚权限的扩大，布政使、道台等地方官实质上的人事权已经逐渐落入总督、巡抚的手中。因此，在海关收入的实际的分配问题上，沿海沿江势头大的总督、巡抚的意向颇为重要。（370）

　　我们把视线移向各省内部，可以看到各省在独自发展财源的同时，以总督和巡抚为最高长官的省级财政机构已经形成，其组织形态及名称虽然千差万别，但“会典"和“则例"规定之外的、称作“局”和“所”的机构大量设置却是有目共睹的。（372）

　　三 被地方架空的中央

　　光绪新政中，地方公共事业的发展扩大并没有得到中央政府的财政补贴，而且，所订计划中也没有先行安排财政制度的改革（1908年后才开始真正实行）（374）

　　自1916年以后，简单地讲，无论哪个派系当权，北京政府连海关税和盐税的“余款”（借款和还债的剩余）、交通部特别会计的铁道收人以及京城周边地区的专卖收入和税收等，都不能自由地调动使用，真正沦为了一个“被地方架空了的中央”。它虽然是一个国际社会承认的中央政府，但是与盘踞在地方上的军阀政府相比，其不过是依赖列强来管理关税、盐税从而可得到些许的“余款”并手中持有大量债款的中央政府而已。（378）

　　通过财政情况的分析，可以看到，地方上有着以地域经济为地盘，依靠苛捐杂税和滥发纸币来巧取豪夺的地方政府，而在中央，则有一个在围绕着扩展自身的经济利益和势力范围而争斗不休的列强间苟延残喘着的政府。（378）

　　四 军阀统治与财政

　　五 国民政府的财政改革

　　1928年的全国财政会议（第一届）上，田赋被划归为省市以下的地方政府的财源，确定了田赋在名义和实际上都要变为地方税收的方针。另一方面，中央政府的财源，则以海关税收和盐税收入这两大间接税作为支柱。过去在北洋政府统治下，这个中央与地方间的税源区分都是只做而不说，国民政府以法定制度的形式对此加以了追认肯定。（381）

　　漫长的关税谈判从1931年1月起，就实现了国民政府新设附加税时要收回关税自主权的初衷，取得了超过原先预想的成果。税则改定带来的关税增收，远远超出了当初的海关附加税案，估计达到了8000万—9000万元之多。所以，对于蒋介石政府来说，这是前所未有的外交上的胜利（383）

　　1934年3月的第二次全国财政会议上，与田赋附加税的问题并列在一起，苛捐杂税的问题也成了会议的中心议题。根据会上对减轻田賦附加税、废除苛捐杂税、整理合法税收和对地方事业费进行填补的讨论情况，会议决定禁止各种非法名义的税项和对田赋附加税的征收。会议还要求地方政府必须将此政令张贴在街头巷尾，让民众彻底周知。（383）

　　六 内战与抗战时期的军力与财政

　　国民政府的公债政策中，存在着过去政府所未曾有过的特征。这就是政府几乎完全摆脱了必须依靠外债的状态，十年间共发行了总共达26亿元的内债。这是蒋介石政权成功地与银行界创立了相互依存体制的结果。以有利的条件接受政府发行的公债，成为银行收集有产者手中游资的最重要的一项工作。（386）

　　从1934年开始，由于美国操纵的人为的银价格的大幅度提升，中国承受着沉重的现银外流的压力，转而出现了通货收缩的倾向，上海由此而跌人了高利率和不景气的深渊。但是，这也促成上海因无处投资而产生了大量的游资。上海这种大量游资的存在，就成了南京政府发行巨额内债、扩大财政的基础条件。（387）

　　抗日战争后半期国民政府通过纸币滥发导致的猛烈的通货膨胀政策，使过去财政上还债的重压一下子减轻了。这一点值得注意（387）

　　以上

　　蒲明

　　2019年4月25日